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Newsletter giuridica di concorrenza e regolamentazione
Diritto della concorrenza Italia / AGCM e relazione annuale – Il neo-insediato Presidente Rustichelli illustra alla Camera dei Deputati la relazione dell’operato dell’Autorità per l’anno 2018-2019
Lo scorso 2 luglio, il nuovo Presidente dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM o l’Autorità), Roberto Rustichelli, ha presentato alla Camera dei Deputati (la Camera) una sintesi dei risultati dell'azione dell’AGCM posta in essere dal 1 giugno 2018 al 1 giugno 2019 (la Relazione), approfittando dell’occasione anche per presentarsi ufficialmente dinnanzi alla Camera in seguito alla sua nomina a Presidente del 20 dicembre 2018 ed al suo insediamento avvenuto lo scorso 6 maggio. La Relazione è suddivisa in 5 sezioni distinte che verranno illustrate brevemente nel prosieguo del presente commento.
In apertura, il Presidente Rustichelli ha voluto porre particolare attenzione sulle distorsioni e asimmetrie a carattere generale capaci, a suo avviso, di minare il corretto funzionamento del mercato unico europeo (le quali, a dire il vero, non rientrano nelle competenze e nell’oggetto istituzionale dell’attività dell’AGCM). Di preminente rilievo a tal proposito risulta essere la c.d. concorrenza fiscale estremamente aggressiva (e quindi negativa, soprattutto considerato il principio di solidarietà tra Paesi membri caratterizzante il funzionamento dell’Unione europea (UE)) posta in essere da alcuni Stati UE. In particolare, la Relazione analizza alcuni fenomeni che – ad avviso del Presidente Rustichelli – sono in grado di esasperare le disparità fiscali esistenti all’interno del mercato unico e, perciò, di arrecare seri danni alle diverse economie nazionali. Tra questi:
(i) il c.d. dumping fiscale (ossia l’adozione di una politica fiscale al limite della spregiudicatezza da parte di alcuni Stati – ad esempio, Olanda, Irlanda e Lussemburgo – la quale rende quest’ultimi dei veri e propri paradisi fiscali);
(ii) l’utilizzo dei c.d. tax ruling (ossia, negoziazioni di natura fiscale poste in essere tra i governi di determinati Paesi e alcune multinazionali al fine di esentare quest’ultime dal pagamento di determinate imposte);
(iii) il c.d. dumping sociale/contributivo (sfruttamento delle minori tutele per i lavoratori permesse da alcuni governi nazionali), il quale – in particolare – sarebbe in grado di innescare una “rovinosa concorrenza al ribasso nelle politiche sociali e ambientali”.
(iv) Infine, il Presidente Rustichelli auspica una pronta presa di posizione circa le problematicità avanzate dalla mancanza di una normativa condivisa volta alla tassazione delle ‘imprese digitali’, nonché dalla differente applicazione della normativa in tema di aiuti di Stato nel settore bancario.
La seconda sezione della Relazione, invece, si sofferma sull’analisi dell’attività effettivamente svolta dall’Autorità nell’ultimo anno. In particolare, viene dato atto del fatto che in tale lasso di tempo sono state comminate sanzioni per un totale di oltre €1 miliardo e 277 milioni (di cui €85 milioni in procedimenti a tutela dei consumatori). Per quanto concerne la tutela della concorrenza, l’Autorità, nell’ultimo anno, ha chiuso 24 tra procedimenti relativi a fattispecie di intesa e abuso di posizione dominante (13 dei quali si sono chiusi con l’accertamento dell’illecito, 6 con l’accettazione degli impegni e 5 con l’accertamento dell’insussistenza dell’illecito o dell’inottemperanza al provvedimento di accertamento dell’Autorità), 5 concentrazioni (sottolineando che l’AGCM ha deciso di non avviare l’iter istruttorio, ossia la cd. fase II, in 78 casi) e 109 per tutela del consumatore (26 dei quali conclusisi con l’accettazione degli impegni proposti).
La terza sezione, invece, si concentra sulle sfide alla concorrenza rappresentate dal sempre più concreto affermarsi dei giganti del web (i cc.dd. GAFAM – acronimo di Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) e dalla crescente importanza dell’economia digitale nell’odierno mercato globale. In particolare, si esprime la preoccupazione circa il fatto che le posizioni di dominanza assunte nel tempo dai suddetti GAFAM possano, in futuro, impedire l’entrata di nuovi operatori nel mercato e perciò ridurre gli incentivi all’innovazione ed al miglioramento dell’offerta. A tal proposito, l’Autorità auspica un semplice adattamento degli strumenti a sua disposizione alle nuove dinamiche emergenti (a tal proposito, infatti il Presidente Rustichelli ha auspicato un adeguamento della normativa sulle concentrazioni al fine di permettere alle autorità nazionali di valutare le operazioni d’acquisto delle start-up ancora ad un livello embrionale da parte dei grandi operatori digitali) nonché un rafforzamento della cooperazione tra le diverse autorità della concorrenza nazionali.
La quarta sezione della Relazione illustra invece l’attenzione e l’impegno profuso dall’Autorità al fine di garantire un’effettiva tutela degli interessi del consumatore anche, in particolare, alla luce dello sviluppo dell’economia digitale. Il Presidente Rustichelli ha posto particolarmente l’accento sui provvedimenti emanati nei confronti di Facebook, Apple e Samsung (per pratiche scorrette, già oggetto di commento su questa Newsletter); nonché sulle istruttorie recentemente avviate – per presunto abuso di posizione di dominante – nei confronti di Google e Amazon (anche queste oggetto di precedente commento su questa Newsletter).
In aggiunta, l’azione dell’Autorità è risultata “particolarmente incisiva” anche nei confronti dei settori economici più ‘tradizionali’. In particolare, la Relazione fa specifico riferimento al cartello dei finanziamenti auto, il quale si è concluso con l’emanazione di una sanzione complessiva di oltre € 670 milioni ai danni delle società coinvolte, e all’abuso di posizione dominante perpetrato dalle società Enel e Acea nel mercato della distribuzione dell’energia elettrica (provvedimenti oggetto di commento nella presente Newsletter).
Con la quinta ed ultima sezione, il Presidente Rustichelli ha voluto ribadire l’idoneità della “cassetta degli attrezzi a disposizione dell’Autorità” a fronteggiare le sempre nuove sfide della globalizzazione e della sempre crescente ‘digitalizzazione’ del mercato, auspicando, tuttavia, il miglioramento di alcuni profili. Tra questi, la necessità di disporre di sanzioni “davvero efficaci, proporzionate e dissuasive” nei confronti dei cc.dd tech giants in materia di pratiche scorrette, in quanto l’ammontare massimo della sanzione pari a €5 milioni per singola infrazione risulta avere una limitata funzione deterrente se parametrato al loro fatturato o ai profitti ricavati dalla condotta illecita.
Luca Feltrin
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In apertura, il Presidente Rustichelli ha voluto porre particolare attenzione sulle distorsioni e asimmetrie a carattere generale capaci, a suo avviso, di minare il corretto funzionamento del mercato unico europeo (le quali, a dire il vero, non rientrano nelle competenze e nell’oggetto istituzionale dell’attività dell’AGCM). Di preminente rilievo a tal proposito risulta essere la c.d. concorrenza fiscale estremamente aggressiva (e quindi negativa, soprattutto considerato il principio di solidarietà tra Paesi membri caratterizzante il funzionamento dell’Unione europea (UE)) posta in essere da alcuni Stati UE. In particolare, la Relazione analizza alcuni fenomeni che – ad avviso del Presidente Rustichelli – sono in grado di esasperare le disparità fiscali esistenti all’interno del mercato unico e, perciò, di arrecare seri danni alle diverse economie nazionali. Tra questi:
(i) il c.d. dumping fiscale (ossia l’adozione di una politica fiscale al limite della spregiudicatezza da parte di alcuni Stati – ad esempio, Olanda, Irlanda e Lussemburgo – la quale rende quest’ultimi dei veri e propri paradisi fiscali);
(ii) l’utilizzo dei c.d. tax ruling (ossia, negoziazioni di natura fiscale poste in essere tra i governi di determinati Paesi e alcune multinazionali al fine di esentare quest’ultime dal pagamento di determinate imposte);
(iii) il c.d. dumping sociale/contributivo (sfruttamento delle minori tutele per i lavoratori permesse da alcuni governi nazionali), il quale – in particolare – sarebbe in grado di innescare una “rovinosa concorrenza al ribasso nelle politiche sociali e ambientali”.
(iv) Infine, il Presidente Rustichelli auspica una pronta presa di posizione circa le problematicità avanzate dalla mancanza di una normativa condivisa volta alla tassazione delle ‘imprese digitali’, nonché dalla differente applicazione della normativa in tema di aiuti di Stato nel settore bancario.
La seconda sezione della Relazione, invece, si sofferma sull’analisi dell’attività effettivamente svolta dall’Autorità nell’ultimo anno. In particolare, viene dato atto del fatto che in tale lasso di tempo sono state comminate sanzioni per un totale di oltre €1 miliardo e 277 milioni (di cui €85 milioni in procedimenti a tutela dei consumatori). Per quanto concerne la tutela della concorrenza, l’Autorità, nell’ultimo anno, ha chiuso 24 tra procedimenti relativi a fattispecie di intesa e abuso di posizione dominante (13 dei quali si sono chiusi con l’accertamento dell’illecito, 6 con l’accettazione degli impegni e 5 con l’accertamento dell’insussistenza dell’illecito o dell’inottemperanza al provvedimento di accertamento dell’Autorità), 5 concentrazioni (sottolineando che l’AGCM ha deciso di non avviare l’iter istruttorio, ossia la cd. fase II, in 78 casi) e 109 per tutela del consumatore (26 dei quali conclusisi con l’accettazione degli impegni proposti).
La terza sezione, invece, si concentra sulle sfide alla concorrenza rappresentate dal sempre più concreto affermarsi dei giganti del web (i cc.dd. GAFAM – acronimo di Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) e dalla crescente importanza dell’economia digitale nell’odierno mercato globale. In particolare, si esprime la preoccupazione circa il fatto che le posizioni di dominanza assunte nel tempo dai suddetti GAFAM possano, in futuro, impedire l’entrata di nuovi operatori nel mercato e perciò ridurre gli incentivi all’innovazione ed al miglioramento dell’offerta. A tal proposito, l’Autorità auspica un semplice adattamento degli strumenti a sua disposizione alle nuove dinamiche emergenti (a tal proposito, infatti il Presidente Rustichelli ha auspicato un adeguamento della normativa sulle concentrazioni al fine di permettere alle autorità nazionali di valutare le operazioni d’acquisto delle start-up ancora ad un livello embrionale da parte dei grandi operatori digitali) nonché un rafforzamento della cooperazione tra le diverse autorità della concorrenza nazionali.
La quarta sezione della Relazione illustra invece l’attenzione e l’impegno profuso dall’Autorità al fine di garantire un’effettiva tutela degli interessi del consumatore anche, in particolare, alla luce dello sviluppo dell’economia digitale. Il Presidente Rustichelli ha posto particolarmente l’accento sui provvedimenti emanati nei confronti di Facebook, Apple e Samsung (per pratiche scorrette, già oggetto di commento su questa Newsletter); nonché sulle istruttorie recentemente avviate – per presunto abuso di posizione di dominante – nei confronti di Google e Amazon (anche queste oggetto di precedente commento su questa Newsletter).
In aggiunta, l’azione dell’Autorità è risultata “particolarmente incisiva” anche nei confronti dei settori economici più ‘tradizionali’. In particolare, la Relazione fa specifico riferimento al cartello dei finanziamenti auto, il quale si è concluso con l’emanazione di una sanzione complessiva di oltre € 670 milioni ai danni delle società coinvolte, e all’abuso di posizione dominante perpetrato dalle società Enel e Acea nel mercato della distribuzione dell’energia elettrica (provvedimenti oggetto di commento nella presente Newsletter).
Con la quinta ed ultima sezione, il Presidente Rustichelli ha voluto ribadire l’idoneità della “cassetta degli attrezzi a disposizione dell’Autorità” a fronteggiare le sempre nuove sfide della globalizzazione e della sempre crescente ‘digitalizzazione’ del mercato, auspicando, tuttavia, il miglioramento di alcuni profili. Tra questi, la necessità di disporre di sanzioni “davvero efficaci, proporzionate e dissuasive” nei confronti dei cc.dd tech giants in materia di pratiche scorrette, in quanto l’ammontare massimo della sanzione pari a €5 milioni per singola infrazione risulta avere una limitata funzione deterrente se parametrato al loro fatturato o ai profitti ricavati dalla condotta illecita.
Luca Feltrin
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Tutela del consumatore / Pratiche commerciali scorrette e agenzie di viaggio online – Nuova pronuncia del Tar Lazio sull’insussistenza del credit card surcharge
Con la sentenza n. 8747/2019, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il Tar) ha parzialmente accolto il ricorso presentato da OY SRG Finland Ab (OY) avverso il provvedimento n. 13007/2018 (il Provvedimento) con il quale l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) aveva irrogato nei confronti di tale società una sanzione complessiva pari a €270.000 per (i) l’ingannevolezza delle informazioni relative al meccanismo di scontistica (e relativo risparmio per il consumatore) prospettato sul sito www.gotogate.it e (ii) una pratica di c.d. credit card surcharge, ossia l’imposizione di addizionali per l’utilizzo di certe mezzi di pagamento.
Il Tar ha accolto solo in parte il ricorso presentato da OY. Quanto alle questioni più propriamente procedurali, il Tar ha rigettato le argomentazioni di OY circa il superamento del termine di 180 giorni previsto dal Regolamento dell’Autorità sulle procedure istruttorie in materia di tutela del consumatore, richiamando anche la consolidata giurisprudenza sul punto che lo qualifica come un termine acceleratorio e non perentorio. Anche le doglianze di OY in merito alla mancata attivazione da parte dell’AGCM dei propri poteri di moral suasion (a valle di un procedimento istruttorio caratterizzato anche dal rigetto degli impegni presentati dalla stessa OY) non sono state ritenute fondate dal Tar.
Nel merito della vicenda, con riferimento alla condotta sub (i), il Tar ha rigettato la tesi di OY circa la non pericolosità o comunque offensività della pratica commerciale, in ragione del fatto che il messaggio pubblicitario appariva in tutto e per tutto enfatico e conciso; sul punto, il Tar ha ricordato il principio per cui ogni claim pubblicitario (anche quelli che costituiscono il “primo contatto” con il consumatore) deve essere connotato da tutti gli elementi essenziali al fine di permettere al soggetto interessato di adottare consapevolmente un comportamento economico.
Più interessante ma, ad avviso del Tar, comunque non meritevole di accoglimento, è l’argomentazione sviluppata da OY secondo la quale essa avrebbe dovuto beneficiare dell’esenzione prevista a livello nazionale e comunitario per i prestatori di servizi di hosting, in quanto i contenuti pubblicizzati erano stati creati e confezionati da un terzo soggetto. Al riguardo, il Tar ha evidenziato come, in realtà, OY non si limitasse ad essere una piattaforma neutrale, ma, al contrario, oltre a beneficiare di una percentuale per ogni prenotazione effettuata sul proprio sito, svolgeva anche un ruolo attivo nella personalizzazione dei messaggi e delle offerte.
Peraltro, il cuore della sentenza in commento è senza dubbio la valutazione del Tar circa la non sussistenza, nel caso di specie, di una pratica di c.d. credit card surcharge, bensì al più di una non trasparente informazione sul prezzo, la quale tuttavia, rappresentava una diversa fattispecie, che l’AGCM non aveva contestato a OY nel Provvedimento. Sul punto, il Tar, confermando la propria posizione enucleata nelle recenti vicende già commentate in questa Newsletter , ha precisato che “…la condotta realmente censurata nel provvedimento, al di là della formale qualificazione giuridica datane, consiste non nell’imposizione di un prezzo più alto a seconda del metodo di pagamento prescelto, bensì nella omissione della rilevante informazione che il prezzo offerto di default come scontato è ottenibile soltanto pagando con una determinata carta e che, diversamente, il prezzo darebbe quello comunemente praticato sul mercato, salvo sconti particolari: omissione che può indurre il consumatore, abbagliandolo con una offerta solo apparentemente conveniente, ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso…”.
Per tale ragione, l’AGCM ha annullato il Provvedimento con riferimento all’accertamento della condotta sub (ii) e, conseguentemente, ha ridotto la sanzione a € 100.000, ossia l’importo originariamente irrogato per la pratica sub (i).
Infine, il Tar non ha riconosciuto la sussistenza di un ravvedimento operoso da parte di OY ed ha affermato che lo spirito collaborativo tenuto da quest’ultima nel corso del procedimento era già stato valorizzato nella quantificazione dell’importo sanzionatorio effettuata nel Provvedimento.
Sembra, pertanto, chiaro oramai l’approccio del Tar in merito a quelle che l’AGCM ha ritenuto rappresentare pratiche di c.d. credit card surcharge, la cui interpretazione restrittiva fornita dall’AGCM sembrava, effettivamente, non totalmente in linea con la normativa applicabile.
Filippo Alberti
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Il Tar ha accolto solo in parte il ricorso presentato da OY. Quanto alle questioni più propriamente procedurali, il Tar ha rigettato le argomentazioni di OY circa il superamento del termine di 180 giorni previsto dal Regolamento dell’Autorità sulle procedure istruttorie in materia di tutela del consumatore, richiamando anche la consolidata giurisprudenza sul punto che lo qualifica come un termine acceleratorio e non perentorio. Anche le doglianze di OY in merito alla mancata attivazione da parte dell’AGCM dei propri poteri di moral suasion (a valle di un procedimento istruttorio caratterizzato anche dal rigetto degli impegni presentati dalla stessa OY) non sono state ritenute fondate dal Tar.
Nel merito della vicenda, con riferimento alla condotta sub (i), il Tar ha rigettato la tesi di OY circa la non pericolosità o comunque offensività della pratica commerciale, in ragione del fatto che il messaggio pubblicitario appariva in tutto e per tutto enfatico e conciso; sul punto, il Tar ha ricordato il principio per cui ogni claim pubblicitario (anche quelli che costituiscono il “primo contatto” con il consumatore) deve essere connotato da tutti gli elementi essenziali al fine di permettere al soggetto interessato di adottare consapevolmente un comportamento economico.
Più interessante ma, ad avviso del Tar, comunque non meritevole di accoglimento, è l’argomentazione sviluppata da OY secondo la quale essa avrebbe dovuto beneficiare dell’esenzione prevista a livello nazionale e comunitario per i prestatori di servizi di hosting, in quanto i contenuti pubblicizzati erano stati creati e confezionati da un terzo soggetto. Al riguardo, il Tar ha evidenziato come, in realtà, OY non si limitasse ad essere una piattaforma neutrale, ma, al contrario, oltre a beneficiare di una percentuale per ogni prenotazione effettuata sul proprio sito, svolgeva anche un ruolo attivo nella personalizzazione dei messaggi e delle offerte.
Peraltro, il cuore della sentenza in commento è senza dubbio la valutazione del Tar circa la non sussistenza, nel caso di specie, di una pratica di c.d. credit card surcharge, bensì al più di una non trasparente informazione sul prezzo, la quale tuttavia, rappresentava una diversa fattispecie, che l’AGCM non aveva contestato a OY nel Provvedimento. Sul punto, il Tar, confermando la propria posizione enucleata nelle recenti vicende già commentate in questa Newsletter , ha precisato che “…la condotta realmente censurata nel provvedimento, al di là della formale qualificazione giuridica datane, consiste non nell’imposizione di un prezzo più alto a seconda del metodo di pagamento prescelto, bensì nella omissione della rilevante informazione che il prezzo offerto di default come scontato è ottenibile soltanto pagando con una determinata carta e che, diversamente, il prezzo darebbe quello comunemente praticato sul mercato, salvo sconti particolari: omissione che può indurre il consumatore, abbagliandolo con una offerta solo apparentemente conveniente, ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso…”.
Per tale ragione, l’AGCM ha annullato il Provvedimento con riferimento all’accertamento della condotta sub (ii) e, conseguentemente, ha ridotto la sanzione a € 100.000, ossia l’importo originariamente irrogato per la pratica sub (i).
Infine, il Tar non ha riconosciuto la sussistenza di un ravvedimento operoso da parte di OY ed ha affermato che lo spirito collaborativo tenuto da quest’ultima nel corso del procedimento era già stato valorizzato nella quantificazione dell’importo sanzionatorio effettuata nel Provvedimento.
Sembra, pertanto, chiaro oramai l’approccio del Tar in merito a quelle che l’AGCM ha ritenuto rappresentare pratiche di c.d. credit card surcharge, la cui interpretazione restrittiva fornita dall’AGCM sembrava, effettivamente, non totalmente in linea con la normativa applicabile.
Filippo Alberti
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Pratiche commerciali scorrette e fornitori del servizio idrico – L’AGCM ha sanzionato tre gestori del servizio idrico per pratiche commerciali scorrette relative alla fatturazione dei consumi e alla gestione dei reclami degli utenti
Lo scorso 4 luglio, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha pubblicato ben tre separati provvedimenti con cui ha sanzionato altrettanti gestori del servizio idrico – Abbanoa S.p.A. (Abbanoa), Acea Ato 5 S.p.A. (Acea), e Publiacqua S.p.A. (Publiacqua) – per diverse e variegate pratiche scorrette messe in atto nei confronti degli utenti del servizio stesso.
Ad Abbanoa, l’AGCM ha contestato, in primo luogo, il mancato trattamento delle istanze di prescrizione relative a fatture risalenti a oltre cinque anni dalla data del consumo: tale è infatti il termine di prescrizione civilistico per tutti i debiti con scadenza a un anno o a frazioni inferiori mentre ai debiti in discorso non risulta attagliarsi la nuova disciplina specifica della prescrizione relativa ai contratti di fornitura del servizio idrico, applicabile alle fatture la cui scadenza sia successiva al 1 gennaio 2020. In relazioni a dette risalenti fatture, Abbanoa non solo non dava soddisfacente seguito ai reclami degli utenti ma soprattutto ometteva di sospendere le procedure di riscossione e di distacco in pendenza di reclamo. Per giustificare tale comportamento, Abbanoa indicava come data di decorrenza della prescrizione quella della fatturazione invece che la data dell’effettivo consumo. In secondo luogo, l’AGCM ha contestato la mancata gestione delle istanze di rettifica delle fatture in presenza di perdite idriche occulte, impossibili da rilevare per il consumatore (ma facilmente rilevabili da parte del gestore, attraverso il controllo dei consumi). Per tali due pratiche scorrette l’AGCM ha deliberato una sanzione pari a, rispettivamente, €3 milioni e €500.000; entrambe, peraltro, aumentate del 10% (arrivando così ad un totale di €3.850.000) in ragione della recidiva di Abbanoa, già destinataria di un provvedimento sanzionatorio nel 2015.
Anche Acea è stata sanzionata per le medesime condotte; peraltro, l’AGCM ha effettuato una significativa riduzione delle sanzioni per rendere conto del fatto che Acea, diversamente da Abbanoa, avesse proceduto a dedicare una crescente attenzione nei confronti della clientela, incrementando le risorse per la gestione dei reclami, e adottando nuovi strumenti per porre fine alle condotte in discorso; di conseguenza, l’AGCM ha irrogato sanzioni per le due condotte nella misura di, rispettivamente, €400.000 e €150.000. D’altro canto, nei confronti di Acea, l’AGCM ha irrogato una sanzione ulteriore, nella misura di €450.000 per una ulteriore condotta individuata nella natura aggressiva e intimidatoria delle pratiche con cui Acea procedeva alla riscossione dei crediti esistenti¸ minacciando la riduzione del flusso nonché l’interruzione del servizio.
Publiacqua, da ultimo, è stata sanzionata per una condotta aggressiva costituita dal condizionamento indebito di condòmini solventi al pagamento di somme aggiuntive in realtà dovute da co-condòmini morosi in caso di insolvenza parziale di una fattura di un’utenza condominiale, che venivano indotti ad accollarsi il pagamento della fattura parzialmente insoluta al fine di scongiurare la successiva riduzione del flusso e/o di sospensione del servizio di fornitura idrica all’intero condominio. In ragione di tale contestazione, l’AGCM ha irrogato a Publiacqua una sanzione pari a €2 milioni.
Sarà interessante valutare se i provvedimenti descritti, oltre a dar luogo ad un contenzioso dinanzi al giudice amministrativo con riguardo alle sanzioni, determineranno un incentivo per i gestori del servizio idrico ad intervenire sulla problematica dei ritardi nella rilevazione e fatturazione dei consumi.
Riccardo Fadiga
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Ad Abbanoa, l’AGCM ha contestato, in primo luogo, il mancato trattamento delle istanze di prescrizione relative a fatture risalenti a oltre cinque anni dalla data del consumo: tale è infatti il termine di prescrizione civilistico per tutti i debiti con scadenza a un anno o a frazioni inferiori mentre ai debiti in discorso non risulta attagliarsi la nuova disciplina specifica della prescrizione relativa ai contratti di fornitura del servizio idrico, applicabile alle fatture la cui scadenza sia successiva al 1 gennaio 2020. In relazioni a dette risalenti fatture, Abbanoa non solo non dava soddisfacente seguito ai reclami degli utenti ma soprattutto ometteva di sospendere le procedure di riscossione e di distacco in pendenza di reclamo. Per giustificare tale comportamento, Abbanoa indicava come data di decorrenza della prescrizione quella della fatturazione invece che la data dell’effettivo consumo. In secondo luogo, l’AGCM ha contestato la mancata gestione delle istanze di rettifica delle fatture in presenza di perdite idriche occulte, impossibili da rilevare per il consumatore (ma facilmente rilevabili da parte del gestore, attraverso il controllo dei consumi). Per tali due pratiche scorrette l’AGCM ha deliberato una sanzione pari a, rispettivamente, €3 milioni e €500.000; entrambe, peraltro, aumentate del 10% (arrivando così ad un totale di €3.850.000) in ragione della recidiva di Abbanoa, già destinataria di un provvedimento sanzionatorio nel 2015.
Anche Acea è stata sanzionata per le medesime condotte; peraltro, l’AGCM ha effettuato una significativa riduzione delle sanzioni per rendere conto del fatto che Acea, diversamente da Abbanoa, avesse proceduto a dedicare una crescente attenzione nei confronti della clientela, incrementando le risorse per la gestione dei reclami, e adottando nuovi strumenti per porre fine alle condotte in discorso; di conseguenza, l’AGCM ha irrogato sanzioni per le due condotte nella misura di, rispettivamente, €400.000 e €150.000. D’altro canto, nei confronti di Acea, l’AGCM ha irrogato una sanzione ulteriore, nella misura di €450.000 per una ulteriore condotta individuata nella natura aggressiva e intimidatoria delle pratiche con cui Acea procedeva alla riscossione dei crediti esistenti¸ minacciando la riduzione del flusso nonché l’interruzione del servizio.
Publiacqua, da ultimo, è stata sanzionata per una condotta aggressiva costituita dal condizionamento indebito di condòmini solventi al pagamento di somme aggiuntive in realtà dovute da co-condòmini morosi in caso di insolvenza parziale di una fattura di un’utenza condominiale, che venivano indotti ad accollarsi il pagamento della fattura parzialmente insoluta al fine di scongiurare la successiva riduzione del flusso e/o di sospensione del servizio di fornitura idrica all’intero condominio. In ragione di tale contestazione, l’AGCM ha irrogato a Publiacqua una sanzione pari a €2 milioni.
Sarà interessante valutare se i provvedimenti descritti, oltre a dar luogo ad un contenzioso dinanzi al giudice amministrativo con riguardo alle sanzioni, determineranno un incentivo per i gestori del servizio idrico ad intervenire sulla problematica dei ritardi nella rilevazione e fatturazione dei consumi.
Riccardo Fadiga
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Legal news / Big Data – Le Autorità indipendenti per la tutela della concorrenza, delle comunicazioni e della protezione dei dati personali adottano congiuntamente delle Linee Guida e Raccomandazioni di policy sul fenomeno dei Big Data
Il 2 luglio 2019 sono state finalmente pubblicate le Linee Guida e Raccomandazioni di Policy (Linee Guida) che anticipano la pubblicazione del rapporto finale dell’Indagine Conoscitiva sui c.d. Big Data (Indagine) condotta congiuntamente dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCom) e dal Garante per la protezione dei dati personali (Garante) (congiuntamente, le Autorità), ed avviata il 30 maggio del 2017. L’indagine ha visto il coinvolgimento attivo delle Autorità in ragione delle implicazioni trasversali proprie del fenomeno dei Big Data, inerenti il funzionamento dei mercati, il benessere dei consumatori, nonché profili relativi al pluralismo,. Le Linee Guida sono articolate in 11 diversi punti.
Anzitutto, viene caldeggiata una riflessione da parte del Governo e del Parlamento con riguardo alla necessità di approntare un quadro normativo adeguato che affronti la questione della piena ed effettiva trasparenza nell’uso delle informazioni personali. In particolare, sebbene le Autorità riconoscano che l’attuale assetto istituzionale appare ‘adeguato’ a tutelare le libertà fondamentali e nello specifico la protezione dei dati personali e della concorrenza, non sembra potersi affermare lo stesso in relazione alla protezione del pluralismo informativo. Ciò in ragione della difficoltà di applicare l’approccio tradizionale a questioni quali la limitata trasparenza circa l’origine delle informazioni e la loro natura editoriale, nonché gli effetti della profilazione sulla selezione dei contenuti proposti agli utenti. Sul punto, le Linee Guida auspicano iniziative legislative che assicurino alle autorità indipendenti preposte alla tutela del pluralismo “…poteri di audit e inspection circa la profilazione algoritmica ai fini della selezione delle informazioni e dei contenuti, nonché in relazione agli esiti dell’applicazione delle policy e delle regole che le piattaforme digitali globali si sono date in tema di rimozione di informazioni false o di hatespeech…”.
Inoltre, il carattere transnazionale insito nel fenomeno dei Big Data è alla base dell’auspicato rafforzamento delle forme di cooperazione esistenti a livello europeo (e in alcuni casi internazionale) tra le Autorità e i loro omologhi europei.
Più in generale, le Linee Guida ritengono opportuno, tanto nell’ottica del rafforzamento della sicurezza del trattamento dei dati personali che in quella di un’azione coerente con la strategia nazionale di sicurezza cibernetica, che chiunque intenda procedere al trattamento dei dati secondo le modalità dei Big Data ne identifichi la natura – personale o meno – e le proprietà, anche allo scopo di valutare la possibilità di identificazione della persona a partire da dati ‘anonimizzati’. Invece, con specifico riferimento all’utilizzo dei Big Data da parte di soggetti pubblici nello svolgimento delle loro attività istituzionali, viene caldeggiata l’adozione di una policy unica e trasparente in merito all’estrazione, accessibilità e utilizzo dei dati pubblici ai fini della determinazione delle politiche pubbliche a vantaggio di imprese e cittadini.
Con riguardo al rapporto tra operatori digitali e utenti, le Linee Guida auspicano, inoltre, la riduzione delle asimmetrie informative esistenti, ipotizzando l’adozione di misure volte a rendere maggiormente consapevoli i consumatori nel momento in cui prestano il consenso al trattamento dei propri dati, aumentare la trasparenza dei criteri con cui tali dati vengono elaborati e favorire l’ingresso sul mercato di nuovi intermediari dei dati i quali, su mandato degli utenti, negozino con accresciuto potere commerciale con le piattaforme globali il valore del dato e il suo impiego a fini commerciali.
Inoltre, con l’obiettivo di sviluppare la concorrenza nei vari ambiti di valorizzazione economica dei dati ed una conseguente maggior tutela del consumatore-utente, le Linee Guida suggeriscono iniziative regolamentari per l’adozione di standard aperti e interoperabili che agevolino la portabilità e mobilità dei dati tra diverse piattaforme.
Con specifico riguardo all’attività dell’AGCM, le nuove sfide poste dall’utilizzo dei Big Data si avvertono con particolare evidenza in relazione a (i) potenziali comportamenti abusivi da parte dei principali operatori di mercato, con riferimento ai quali le Linee Guida ritengono opportuno ripensare il tradizionale approccio alla definizione del mercato rilevante, tenendo in considerazione anche elementi ulteriori; nonché (ii) possibili pratiche collusive la cui realizzazione appare facilitata da algoritmi, a cui occorre prestare particolare attenzione, in quanto in grado di determinare effetti restrittivi della concorrenza.
Inoltre, con riferimento al controllo delle concentrazioni, le Linee Guida auspicano una riforma a livello nazionale e internazionale delle soglie richieste per la comunicazione preventiva, così da poter valutare anche quelle operazioni – altrimenti non soggette all’obbligo di notifica – che sarebbero in grado di ridurre importanti forme di concorrenza potenziale (ad es. in relazione all’acquisizione di start-up particolarmente innovative). Parimenti, viene caldeggiata l’introduzione dello standard valutativo già previsto nel Regolamento comunitario sulle concentrazioni, ossia il criterio dell’impedimento significativo della concorrenza effettiva (in luogo di quello della creazione o rafforzamento di una posizione dominante), ritenuto maggiormente idoneo a fronteggiare le sfide poste dall’economia digitale.
Le Linee Guida ritengono altresì appropriato fare ricorso agli strumenti propri del diritto antitrust, non confinando l’analisi ai soli parametri tradizionali di prezzo e quantità ma adoperando anche i criteri della qualità dei servizi, dell’innovazione e dell’equità. Inoltre, quantomeno con riferimento alle piattaforme digitali globali, viene auspicata l’adozione di misure che incrementino la trasparenza nei confronti dell’utente circa la profilazione in merito ai contenuti ricevuti dall’utente e meccanismi di opt-in in relazione al grado di profilazione prescelto.
Sempre nell’ottica di un’effettiva tutela del consumatore, le Linee Guida auspicano quindi un rafforzamento dei poteri di acquisizione delle informazioni da parte dell’AGCM e dell’AGCom al di fuori dei procedimenti istruttori, anche attraverso l’introduzione di sanzioni in caso di rifiuto o ritardo nel fornire le informazioni richieste, nonché in presenza di informazioni ingannevoli od omissive. Inoltre, a fronte delle significative dimensioni degli operatori digitali, le Linee Guida ritengono necessario anche un innalzamento del massimo edittale delle sanzioni previste al fine di assicurare l’effetto deterrente delle norme in materia di pratiche commerciali scorrette.
Infine, le Linee Guida prevedono l’istituzione di un ‘coordinamento permanente’ tra le Autorità al fine di garantire un proficuo sfruttamento delle sinergie esistenti tra strumentazione ex ante ed ex post per la tutela della privacy, della concorrenza e del consumatore e del pluralismo.
Con le Linee guida in commento le Autorità forniscono quindi, in primo luogo al legislatore, molteplici spunti ed esplicite raccomandazioni di policy in relazione al fenomeno dei Big Data. Resta ora da vedere in primo luogo come questi punto sono stati trattati nel dettaglio nel testo della relazione finale dell’indagine conoscitiva in commento, che secondo quanto annunciati dovrebbe essere pubblicata in tempi relativamente brevi. Inoltre, sarà interessante vedere quali e quanti di questi spunti si tradurranno nell’adozione di misure concrete e se queste ultime si dimostreranno adeguate a garantire la tutela della concorrenza, del pluralismo e della privacy, senza scoraggiare i processi innovativi.
Roberta Laghi
Anzitutto, viene caldeggiata una riflessione da parte del Governo e del Parlamento con riguardo alla necessità di approntare un quadro normativo adeguato che affronti la questione della piena ed effettiva trasparenza nell’uso delle informazioni personali. In particolare, sebbene le Autorità riconoscano che l’attuale assetto istituzionale appare ‘adeguato’ a tutelare le libertà fondamentali e nello specifico la protezione dei dati personali e della concorrenza, non sembra potersi affermare lo stesso in relazione alla protezione del pluralismo informativo. Ciò in ragione della difficoltà di applicare l’approccio tradizionale a questioni quali la limitata trasparenza circa l’origine delle informazioni e la loro natura editoriale, nonché gli effetti della profilazione sulla selezione dei contenuti proposti agli utenti. Sul punto, le Linee Guida auspicano iniziative legislative che assicurino alle autorità indipendenti preposte alla tutela del pluralismo “…poteri di audit e inspection circa la profilazione algoritmica ai fini della selezione delle informazioni e dei contenuti, nonché in relazione agli esiti dell’applicazione delle policy e delle regole che le piattaforme digitali globali si sono date in tema di rimozione di informazioni false o di hatespeech…”.
Inoltre, il carattere transnazionale insito nel fenomeno dei Big Data è alla base dell’auspicato rafforzamento delle forme di cooperazione esistenti a livello europeo (e in alcuni casi internazionale) tra le Autorità e i loro omologhi europei.
Più in generale, le Linee Guida ritengono opportuno, tanto nell’ottica del rafforzamento della sicurezza del trattamento dei dati personali che in quella di un’azione coerente con la strategia nazionale di sicurezza cibernetica, che chiunque intenda procedere al trattamento dei dati secondo le modalità dei Big Data ne identifichi la natura – personale o meno – e le proprietà, anche allo scopo di valutare la possibilità di identificazione della persona a partire da dati ‘anonimizzati’. Invece, con specifico riferimento all’utilizzo dei Big Data da parte di soggetti pubblici nello svolgimento delle loro attività istituzionali, viene caldeggiata l’adozione di una policy unica e trasparente in merito all’estrazione, accessibilità e utilizzo dei dati pubblici ai fini della determinazione delle politiche pubbliche a vantaggio di imprese e cittadini.
Con riguardo al rapporto tra operatori digitali e utenti, le Linee Guida auspicano, inoltre, la riduzione delle asimmetrie informative esistenti, ipotizzando l’adozione di misure volte a rendere maggiormente consapevoli i consumatori nel momento in cui prestano il consenso al trattamento dei propri dati, aumentare la trasparenza dei criteri con cui tali dati vengono elaborati e favorire l’ingresso sul mercato di nuovi intermediari dei dati i quali, su mandato degli utenti, negozino con accresciuto potere commerciale con le piattaforme globali il valore del dato e il suo impiego a fini commerciali.
Inoltre, con l’obiettivo di sviluppare la concorrenza nei vari ambiti di valorizzazione economica dei dati ed una conseguente maggior tutela del consumatore-utente, le Linee Guida suggeriscono iniziative regolamentari per l’adozione di standard aperti e interoperabili che agevolino la portabilità e mobilità dei dati tra diverse piattaforme.
Con specifico riguardo all’attività dell’AGCM, le nuove sfide poste dall’utilizzo dei Big Data si avvertono con particolare evidenza in relazione a (i) potenziali comportamenti abusivi da parte dei principali operatori di mercato, con riferimento ai quali le Linee Guida ritengono opportuno ripensare il tradizionale approccio alla definizione del mercato rilevante, tenendo in considerazione anche elementi ulteriori; nonché (ii) possibili pratiche collusive la cui realizzazione appare facilitata da algoritmi, a cui occorre prestare particolare attenzione, in quanto in grado di determinare effetti restrittivi della concorrenza.
Inoltre, con riferimento al controllo delle concentrazioni, le Linee Guida auspicano una riforma a livello nazionale e internazionale delle soglie richieste per la comunicazione preventiva, così da poter valutare anche quelle operazioni – altrimenti non soggette all’obbligo di notifica – che sarebbero in grado di ridurre importanti forme di concorrenza potenziale (ad es. in relazione all’acquisizione di start-up particolarmente innovative). Parimenti, viene caldeggiata l’introduzione dello standard valutativo già previsto nel Regolamento comunitario sulle concentrazioni, ossia il criterio dell’impedimento significativo della concorrenza effettiva (in luogo di quello della creazione o rafforzamento di una posizione dominante), ritenuto maggiormente idoneo a fronteggiare le sfide poste dall’economia digitale.
Le Linee Guida ritengono altresì appropriato fare ricorso agli strumenti propri del diritto antitrust, non confinando l’analisi ai soli parametri tradizionali di prezzo e quantità ma adoperando anche i criteri della qualità dei servizi, dell’innovazione e dell’equità. Inoltre, quantomeno con riferimento alle piattaforme digitali globali, viene auspicata l’adozione di misure che incrementino la trasparenza nei confronti dell’utente circa la profilazione in merito ai contenuti ricevuti dall’utente e meccanismi di opt-in in relazione al grado di profilazione prescelto.
Sempre nell’ottica di un’effettiva tutela del consumatore, le Linee Guida auspicano quindi un rafforzamento dei poteri di acquisizione delle informazioni da parte dell’AGCM e dell’AGCom al di fuori dei procedimenti istruttori, anche attraverso l’introduzione di sanzioni in caso di rifiuto o ritardo nel fornire le informazioni richieste, nonché in presenza di informazioni ingannevoli od omissive. Inoltre, a fronte delle significative dimensioni degli operatori digitali, le Linee Guida ritengono necessario anche un innalzamento del massimo edittale delle sanzioni previste al fine di assicurare l’effetto deterrente delle norme in materia di pratiche commerciali scorrette.
Infine, le Linee Guida prevedono l’istituzione di un ‘coordinamento permanente’ tra le Autorità al fine di garantire un proficuo sfruttamento delle sinergie esistenti tra strumentazione ex ante ed ex post per la tutela della privacy, della concorrenza e del consumatore e del pluralismo.
Con le Linee guida in commento le Autorità forniscono quindi, in primo luogo al legislatore, molteplici spunti ed esplicite raccomandazioni di policy in relazione al fenomeno dei Big Data. Resta ora da vedere in primo luogo come questi punto sono stati trattati nel dettaglio nel testo della relazione finale dell’indagine conoscitiva in commento, che secondo quanto annunciati dovrebbe essere pubblicata in tempi relativamente brevi. Inoltre, sarà interessante vedere quali e quanti di questi spunti si tradurranno nell’adozione di misure concrete e se queste ultime si dimostreranno adeguate a garantire la tutela della concorrenza, del pluralismo e della privacy, senza scoraggiare i processi innovativi.
Roberta Laghi