Briefing

24 December 2021

Approvata la Riforma Cartabia: arriva il nuovo processo civile

Il 9 dicembre 2021 è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la legge di riforma del processo civile.  Si tratta della legge n. 206 del 26 Novembre 2021 (recante “Delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata”) con cui il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per riformare la giustizia civile secondo i principi e criteri direttivi fissati dalla stessa legge. Il Governo avrà un anno di tempo per dare attuazione alla riforma.

L’obiettivo è la “semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo civile” (art. 1, co. 1), in linea con gli impegni assunti dal Governo con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) “di abbattere la durata media dei processi civili di più del 40 per cento” (p. 99) e l’“arretrato giudiziario dei tribunali ordinari di primo grado”, riducendo del 65% il numero di cause pendenti rispetto al 2019 (entro la metà del 2024).

Le novità più importanti riguarderanno il processo di primo grado dinnanzi al Tribunale, il giudizio di appello e dinnanzi alla Cassazione. Per ridurre il numero delle cause, sono inoltre previste modifiche ai principali strumenti alternativi di risoluzione delle controversie, arbitrato, mediazione e negoziazione assistita. La riforma riguarderà anche il processo esecutivo e l’Ufficio per il Processo.

Processo di cognizione di primo grado

Il processo di primo grado sarà riformato valorizzando la prima udienza di comparizione e le attività precedenti, così da incentivare da subito un confronto tra le parti ed evitare che l’udienza si risolva, come spesso accade, nella mera concessione di termini per le memorie scritte. Per questo si prevede che:

• l’attore avrà la facoltà – prima dello svolgimento della prima udienza – di proporre nuove domande ed eccezioni nonché di chiamare in causa terzi, come conseguenza della riconvenzionale o delle eccezioni del convenuto e analoghi poteri saranno riconosciuti anche alla controparte;
• le parti dovranno comparire personalmente all’udienza ai fini di una possibile conciliazione e l’eventuale mancata partecipazione potrà costituire un elemento di valutazione a loro sfavore;
• il giudice provvederà sulle richieste istruttorie già durante la prima udienza, dovendo poi fissare l’udienza per l’assunzione delle prove nei successivi 90 giorni.

In aggiunta, il Governo nell’esercizio della delega dovrà:

riformare la fase decisoria, eliminando l’udienza di precisazione delle conclusioni, in favore di una nuova udienza finale (“di rimessione della causa in decisione”), assegnando termini perentori (più brevi degli attuali) per lo scambio degli atti finali del giudizio, da effettuarsi prima di tale udienza;

• assicurare che il giudice possa formulare una proposta di conciliazione fino al momento conclusivo del giudizio – facoltà ora limitata alla fase iniziale della causa;
• ridurre i casi in cui il Tribunale decide in composizione collegiale, in favore del giudice monocratico;
• prevedere l’applicazione generale del procedimento sommario (ora rinominato “semplificato”) di cognizione per le cause che non necessitino di una istruttoria – e per quelle in cui questa sia meramente documentale;
• prevedere che il giudice possa con ordinanza reclamabile, sia accogliere la domanda con provvedimento provvisoriamente esecutivo sia respingerla se manifestamente infondata.

Appello

Il giudizio d’appello è riformato con l’obiettivo di semplificare la procedura e scoraggiare le impugnazioni pretestuose. A questo fine:

• si prevede la riforma del c.d. filtro in appello, prevedendo che l'impugnazione che non ha una ragionevole probabilità di essere accolta sia dichiarata manifestamente infondata (e non più inammissibile) all’esito di una trattazione orale (e non più prima) con sentenza succintamente motivata (e non più con ordinanza);
• la sentenza di primo grado resterà immediatamente esecutiva ma la parte appellante potrà, anche più di una volta, chiedere al giudice dell’appello di sospendere l’efficacia esecutiva o l’esecuzione della sentenza. La sospensione sarà concessa se l’appello appare manifestamente fondato oppure, in alternativa, se sussiste il rischio per l’appellante di un grave e irreparabile pregiudizio. Attualmente i due requisiti non sono alternativi ma cumulativi, ossia devono essere entrambi presenti per concedere l’inibitoria;
• si reintroduce la figura del consigliere istruttore, giudice designato dal presidente del collegio, davanti al quale si svolgeranno tutte le attività precedenti la decisione, inclusa l’ammissione e l’assunzione dei mezzi istruttori.

Cassazione

La riforma interviene in modo significativo anche sul giudizio di legittimità, introducendo alcune novità importanti:

• il rinvio pregiudiziale alla Cassazione consentirà ai giudici di merito di sottoporre preventivamente al Giudice di legittimità una questione di puro diritto, che solleva gravi difficoltà interpretative e riveste importanza generale e per la specifica causa. Il rinvio determinerà la sospensione del giudizio e la Cassazione risolverà direttamente la questione in modo vincolante per tutte le successive fasi del giudizio;
• sarà possibile revocare la sentenza civile passata in giudicato (e non solo ottenere un risarcimento monetario) se il suo contenuto è successivamente dichiarato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo contrario, in tutto o in parte, alla Convenzione ovvero a uno dei suoi Protocolli;
• il c.d. filtro in Cassazione sarà riformato sopprimendo la c.d. sezione filtro e prevedendo un procedimento accelerato per la definizione dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati. In base a questo nuovo procedimento, il giudice in tali casi lo comunica alle parti, lasciando loro la possibilità di optare per la richiesta di una decisione in camera di consiglio ovvero per la rinuncia al ricorso. Quest’ultima possibilità è incentivata escludendo per il soccombente il pagamento del contributo unificato altrimenti dovuto a titolo sanzionatorio.

Mediazione e negoziazione assistita

La riforma punta ad incentivare il ricorso alla mediazione e alla negoziazione assistita, quali procedure alternative di risoluzione delle controversie. La nuova disciplina confluirà e sarà riorganizzata in un nuovo testo unico degli strumenti complementari alla giurisdizione. Tra le novità più importanti si segnalano:

• nuovi incentivi fiscali e la possibilità, prevista per la prima volta dalla legislazione emergenziale contro il COVID-19, di partecipare con modalità telematiche agli incontri di mediazione su accordo delle parti;
• nuovi casi di c.d. mediazione obbligatoria, ossia le ipotesi in cui le parti in lite dovranno attivare una procedura di mediazione prima di poter agire in giudizio. I nuovi casi saranno in particolare le controversie in materia di contratti di associazione in partecipazione, di consorzio, di franchising, d’opera, di rete, di somministrazione, di società di persone e subfornitura. Nel 2020, secondo i dati del Ministero della Giustizia la mediazione obbligatoria ha avuto successo nel 28% dei casi;
• la procedura della negoziazione assistita dovrà essere semplificata regolando anche una possibile fase istruttoria, che le parti possono prevedere nell’ambito della convenzione di negoziazione assistita. La fase istruttoria consentirà di raccogliere dichiarazione di terzi o di richiedere l’interrogatorio delle parti così da ottenere dichiarazioni con valore confessorio. L’obiettivo è quello di consentire alle parti di valutare meglio il rischio del giudizio, incoraggiando così soluzioni transattive.

Arbitrato

Anche l’arbitrato viene potenziato, con l’obiettivo di deflazionare il contezioso giurisdizionale. Le principali innovazioni riguardano le garanzie di imparzialità e indipendenza degli arbitri e il loro potere di adottare misure cautelari:

• viene introdotto, per la prima volta in Italia, un generale duty of disclosure per gli arbitri, come previsto già in molti altri ordinamenti. Al momento dell’accettazione dell’incarico, gli arbitri dovranno dichiarare tutte le circostanze fattuali che possano incidere sulla loro imparzialità e indipendenza (es. legami con le parti o i loro difensori) ed eventuali omissioni potranno determinare la decadenza degli arbitri dalla carica;
• viene ripristinata la facoltà per le parti di ricusare gli arbitri anche “per gravi ragioni di convenienza”;
• gli arbitri potranno adottare misure cautelari, se ciò sarà previsto espressamente dalle parti. La competenza degli arbitri escluderà quella dei giudici ordinari, salvo che per la fase anteriore all’accettazione dei primi. Le misure cautelari adottate dagli arbitri saranno impugnabili dinnanzi al giudice ordinario, che controllerà anche l’attuazione di tali misure. 

Tutela del credito nelle esecuzioni

Viene razionalizzato anche il processo di esecuzione, così da velocizzare e rendere più efficiente uno degli strumenti cruciali e più problematici del sistema processuale, quello tramite il quale il diritto ormai accertato viene finalmente soddisfatto. Tra le innovazioni più rilevanti si segnala che:

• si elimina la necessità di ottenere il rilascio della formula esecutiva per l’esecuzione forzata di sentenze e dei provvedimenti giudiziari (considerato un requisito formale ormai superfluo), sarà così sufficiente la sola copia conforme dell’atto che potrà essere estratta e certificata anche dall’avvocato;
• si prevede l’accelerazione nella procedura di liberazione dell'immobile quando è occupato abusivamente;
• si velocizza il procedimento di espropriazione immobiliare, prevedendo che il debitore possa essere autorizzato dal giudice dell'esecuzione a vendere direttamente il bene pignorato, per un prezzo non inferiore al suo valore di mercato;
• si valorizza il ricorso alle misure di coercizione indiretta con l’individuazione dei criteri per la determinazione dell’ammontare, e della durata, della misura da disporre per il tempo dell’inadempimento.

Razionalizzazione dei procedimenti in materia di esecuzione forzata

In aggiunta alla definizione dei criteri direttivi per l’esercizio della delega legislativa da parte del Governo, la riforma introduce direttamente alcune novità, destinate ad essere applicate ai procedimenti instaurati a decorrere dal 180° giorno successivo all'entrata in vigore della legge. In particolare, con riferimento all’esecuzione forzata presso terzi:

• viene modificato il foro per l’espropriazione dei crediti delle pubbliche amministrazioni, così che ora non sarà più competente il giudice di residenza del terzo debitore, ma quello del luogo dove ha sede l’ufficio dell’Avvocatura nel cui distretto il creditore procedente ha la residenza;
• si prevede che il creditore che proceda con le forme del pignoramento presso terzi debba, a pena di inefficacia, notificare sia al debitore, che al terzo, l’avvenuta iscrizione al ruolo della causa, così da garantire a questi la conoscenza del procedimento.

Ufficio per il processo e notifiche

L’Ufficio per il processo è stato introdotto nel 2014 con l’obiettivo di supportare l’attività giurisdizionale. Secondo i dati del governo, ad oggi risultano istituiti Uffici per il processo presso 106 tribunali ordinari e 22 corti d’appello. Il Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza punta a dare piena attuazione all’Ufficio per il processo investendo sul suo potenziamento (oltre Euro 2 miliardi) come strumento capace di ridurre la durata dei giudizi e abbattere l’arretrato degli uffici giudiziari. A questo fine, la riforma prevede l’istituzione di tale ufficio anche presso la Corte di Cassazione e la Procura Generale, e delega il Governo a rivederne la disciplina.

La riforma interviene anche sulle notifiche degli atti. Per i soggetti dotati di indirizzo di posta elettronica certificata, la notifica sarà esclusivamente tramite PEC. Per gli altri, rimarrà possibile la notifica tramite ufficiale giudiziario, ma la normativa sarà modificata al fine di agevolare comunque l’uso di strumenti informatici e telematici.

La Riforma: una buona notizia?

Gli obiettivi perseguiti dalla riforma - “semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo civile” - sono certamente meritori, ma bisognerà aspettare (almeno) i decreti delegati del Governo per capire in che misura la riforma riuscirà a realizzarli.

Nel complesso, la riforma appare incidere molto sull’attività delle parti (soggette a termini perentori sempre più numerosi e stringenti), senza intervenire invece sui tempi per l’attività dei giudici (almeno non con termini perentori). Eppure la stessa Commissione di studio alla base della riforma, la c.d. Commissione Luiso, aveva evidenziato che “il collo di bottiglia del processo dichiarativo è la sentenza” (p. 4). La priorità sembravano quindi interventi sul piano organizzativo e strutturale (come in parte sono stati fatti con l’Ufficio per il processo), senza i quali il rischio è di creare delle restrizioni alle facoltà difensive, ma non di accelerare i processi.